Блохи в законах и личный пиар
Кто и зачем проводит антикоррупционные экспертизы по рецептам Минюста
Общественное участие в государственных делах у нас обычно оборачивается или коррупцией, или просто пшиком. Недавняя инициатива Минюста о привлечении добровольцев к борьбе с коррупцией пока стремится во вторую категорию.
Уже полгода «институты гражданского общества» могут, по закону, проверять правовые акты на коррупциогенность – достаточно лишь пройти аккредитацию. В Минюсте отказались рассказать, какое количество законопроектов проходит экспертизу с участием независимых экспертов, пообещав обнародовать данные в начале следующего года.
Но первые итоги можно подвести: к декабрю аккредитацию получили 528 физических лиц и 81 организация. Интерес к программе проявили юристы по всей стране – адвокаты, правозащитники, депутаты, сотрудники муниципалитетов. Но, похоже, большинство экспертов привлекла не столько возможность побороть коррупцию, сколько погоня за пиаром и шанс поднять свой статус в глазах клиентов.
ОТ ДЕПУТАТОВ ДО ЭНТУЗИАСТОВ
К закону об антикоррупционной экспертизе было много претензий: он очень схематичный, в нем есть только примерный механизм рассмотрения готовящихся документов. Да и заключение независимой антикоррупционной экспертизы – это только рекомендация. Эксперту должен быть направлен «мотивированный ответ», но никто не гарантирует, что рекомендации примут к сведению.
Правда, и получить аккредитацию не очень трудно: нужны только высшее юридическое образование и пятилетний рабочий стаж по специальности. Среди экспертов из «списка Минюста» – множество региональных и муниципальных депутатов. Есть даже спикеры: например, глава Новгородской облдумы Сергей Фабричный.
Депутаты и так прямо или косвенно участвуют в экспертизе законопроектов и могут давать отзывы на работающие и готовящиеся правовые акты. Но дополнительный «бумажный» статус для них привлекателен.
Для лояльных власти депутатов аккредитация – возможность лишний раз поговорить об антикоррупционных инициативах государства. Оппозиционным же парламентариям это помогает поддержать образ народных борцов с коррупцией. Кроме того, статус эксперта – дополнительный аргумент в борьбе за исправление областных законов закрыть, которые политик критиковал в избирательной кампании.
Прямая речь «Теперь у меня полноправная возможность работать с законопроектами всех уровней и требовать ответов» Депутат Челябинской городской думы Алексей Севастьянов
об участии в экспертизах законопроектов на коррупциогенность:
Меня очень интересует закон о «Продкорпорации». На территории Челябинской области государственные деньги, возможно, уходят на сторону. Вот и хочу найти коррупционные механизмы, которые влияют на то или иное принятие решений. Дам свои рекомендации, как устранить нарушения законодательства о коррупции и сделать процедуру более прозрачной и понятной.
Также хочу изучить выпущенные исполнительными органами власти распоряжения, которые касаются прав и свобод граждан. Например, мне интересно, как была расформирована комиссия по правам человека, созданная когда-то при губернаторе. Раньше юристы не обращали внимания на коррупциогенные признаки в законодательных актах. А их там много. Возьмем, допустим, постановление губернатора Челябинской области о назначении своих полномочных представителей в городе. Там десятки признаков коррупции: выход за пределы полномочий, нечеткая процедура принятия решений, отсутствие определяющих терминов, расширенные функции и многое другое. И таких вот распоряжений и постановлений очень много. Поэтому их надо проверять на коррупциогенность. Причем городское законодательство у нас тоже не идеальное. Достаточно много моментов, которые стоит посмотреть и поправить.
Например, мы приняли положение о проведении антикоррупционной экспертизы в Челябинске. И там забыли такой пункт, как взаимодействие с институтами гражданского общества. Просто не обращали на это внимания, потому что было важно, чтобы процедура была правильно прописана. А это один из коррупциогенных факторов, так как нет обратной связи между общественными структурами и государственными органами власти. Теперь будем исправлять документ. Кроме того, мы проверили федеральный закон об антикоррупционной экспертизе и даже в нем нашли признаки нарушения законодательства о коррупции: нечетко прописаны процедуры, нет важных определений, расширены полномочия органа, который принимает решение и другие. Это пока общая картина. Еще предстоит работать.
К нам обязаны прислушиваться по закону. Независимому эксперту должны дать ответ, аргументировав, почему не приняли те или иные предложения. Хочу заметить, что все заключения, касающиеся коррупциогенности нормативных актов, носят рекомендательный характер. Но сейчас сложилась такая ситуация, что антикоррупционная экспертиза стала мощнее юридической. Все органы власти обязаны реагировать на эту экспертизу. Такова политика государства. Я мог влиять на законопроекты городской думы как депутат. Теперь у меня полноправная возможность работать с законопроектами всех уровней и требовать ответов на мои заключения.
Вторая распространенная категория экспертов – юристы областных и городских администраций. У них есть дополнительная возможность поучаствовать в экспертизе правовых актов федерального уровня, затрагивающих интересы региона. Хотя часть этих документов они анализировать должны и так, здесь аккредитация – лишь еще один формальный инструмент.
Третья заметная группа экспертов – частные юристы из регионов. Аккредитация для них становится дополнительной строчкой в резюме. К тому же, участие в экспертизах – хорошая площадка для общественной активности в своих городах и областях. Это повышает статус и помогает привлечь новых клиентов.
Прямая речь «Наличие аккредитации повышает мой статус как юриста» член Кемеровской областной коллегии адвокатов Сергей Ефимов
об участии в экспертизе законопроектов на коррупциогенность:
У меня частная юридическая практика, ей больше 20 лет. Я занимаюсь частными делами, главным образом в области арбитражного права. Тем не менее, я стараюсь расширять знания о современном законодательстве, активно пользоваться современными инструментами права. Я участвую в областных экспертных комиссиях, оказывал консультации депутатам областного законодательного собрания, являюсь членом местной комиссии по правам человека, я – научный эксперт нескольких правозащитных организаций.
Считаю, что федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», во-первых, дает мне возможность развивать свою компетенцию в области юридической экспертизы проектов. Обязательства ответа со стороны разработчиков в случае получения моего заключения – хороший стимул для качественной компетентной экспертизы.
Во-вторых, у меня будет возможность проводить экспертизу принятых законодательных актов и проектов законов в качестве которых заинтересованы организации, в которых я состою. Это в первую очередь касается правозащитных организаций и законов, связанных с правами человека, где коррупционные факторы тоже не исключены.
В-третьих, наличие аккредитации повышает мой статус как юриста. В случае необходимости я могу предложить частным клиентам или бюджетным организациям услугу экспертизы интересующих их проектов с последующим заключением и возможной корректировкой соответствующих актов.
Наконец, меня интересует сфера законодательства в области ЖКХ. Я уверен, что на уровне уже принятых законов и некоторых проектов законов наличие коррупционных факторов очевидно, и я в порядке личной инициативы намерен их вскрыть в течение следующего года.
Процедура аккредитации была довольно простой, мне удалось легко доказать свой уровень, критерии которого указаны в приказе Минюста «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность». Заключений с моей стороны еще не было. Но я провожу мониторинг готовящегося законодательства и в случае, если меня что-то заинтересует, воспользуюсь своим правом независимой экспертизы.
ЭКСПЕРТНЫЙ ПАНОПТИКУМ
Юридическому лицу получить аккредитацию тоже несложно: для этого в штате должно работать не менее трех сотрудников, соответствующих требованиям к эксперту. В списке зарегистрированных организаций доминируют региональные отделения «Ассоциации юристов России» и торгово-промышленные палаты. Далее – экспертные центры, юридические компании и адвокатские коллегии.
В чем смысл для коммерческих фирм участвовать в антикоррупционных инициативах? Управляющий партнер коллегии адвокатов «Муранов, Черняков и партнеры» Александр Муранов признает, что прямого прикладного эффекта статус эксперта не дает. Но аккредитация может быть полезной в глазах клиентов, заинтересованных в экспертизе конкретных законопроектов и впоследствии – в их корректировке. Коллегия уже проводила экспертизы для заказчиков, но об их итогах умалчивает.
Прямая речь «Напрямую статус эксперта никак не помогает» Управляющий партнер коллегии адвокатов «Муранов, Черняков и партнеры» Александр Муранов
об участии в экспертизах законопроектов на коррупциогенность:
Мы вообще законопроектной работой занимаемся в определенной мере (в том числе для Правительства Москвы). Это просто одно из дополнительных направлений деятельности. Статусности не вижу, скорее дополнительный инструмент. Статус предполагает сложность его получения, здесь же процедура простая.
Нас интересует экспертиза конкретных областей законодательства, в частности – регулирование разнообразных отношений с иностранными элементами, регулирование сферы интернета, регулирование рынка юридических услуг. Напрямую статус эксперта никак не помогает. Скорее создает предпосылки для использования накопленного опыта в будущем.
Мы уже участвовали в экспертизе проектов на коррупциогенность. Это обычное общение с заказчиком, выявление целей, задач, определение порядка работы. Заказчики – это и текущие клиенты, и новые, и даже такие, которые обращаются, так как их интересует только конкретная экспертиза. Выводы в зависимости от документа были разные. Если предварительный анализ показывал, что мы не сможем поддержать точку зрения обратившегося, то на этом все и заканчивалось.
В целом, в этой процедуре нам все представляется приемлемым.
Примерно так же рассуждают и в НКО, которых совсем не заподозришь в интересе к антикоррупционной деятельности. Таких в списке Минюста немало: например, «Мурманский гуманитарный институт», «Санкт-Петербургский научно-практический институт психологии толерантности», общероссийская общественная организация «Союз маркшейдеров России», «Межрегиональная ассоциация инженеров-сметчиков» и др.
Если в штате есть несколько юристов, почему бы не попробоваться на роль эксперта по коррупциогенности, рассуждают они. Тем более, в этом иногда заинтересованы партнеры и заказчики этих НКО – бюджетные организации. Такие организации берут на экспертизу преимущественно местные акты и о найденных дефектах, как и адвокаты, не очень хотят распространяться.
Прямая речь «Со стороны заказчиков есть спрос на антикоррупционную экспертизу» Заместитель директора по правовым вопросам АНО «Санкт-Петербургский научно-практический институт психологии толерантности» Дмитрий Щеглов об участии в экспертизах законопроектов на коррупциогенность:
Мы – автономная некоммерческая организация. И хотя профиль нашей деятельности не связан напрямую с юридическими вопросами, у нас есть люди с юридическим образованием. Поскольку наша организация плотно работает с бюджетными заказчиками, с их стороны не раз поступал запрос на независимую экспертизу правовых актов на коррупциогенность. Так мы решили получить эту аккредитацию.
Процедура аккредитации очень простая: достаточно послать по почте заявку и приложить все необходимые документы, удостоверяющие ваше право участвовать в такого рода экспертизах. Мы уже проводили экспертизы муниципальных правовых актов Ленинградской области, вносили небольшие необходимые корректировки. Это обычный процесс, по четкой методике, которая также предложена законом.
Мы рассматриваем это как один из видов общественной деятельности. Это нужно рассматривать именно как общественную инициативу, а мы как некоммерческая организация заинтересованы в любых видах гражданской активности.
Зарегистрировалось в качестве эксперта и объединение профсоюзов «Соцпроф». Там уверены, что участие в экспертизах – реальный механизм давления на власти и работодателей. Но результатов пока нет: в «Соцпрофе» только начали собирать предложения от своих региональных организаций по экспертизе правовых актов и обещают вскоре завалить разработчиков законодательства своими заключениями.
Прямая речь «Думаю, заключений будет много» Сопредседатель объединения «Соцпроф» Владимир Полудняков об участии в независимой экспертизе на коррупциогенность правовых актов:
Первым сигналом для нас стало Постановление Правительства от 5 марта 2009 г. № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции».
Уже тогда стало понятно, что появляется механизм контроля, форма взаимодействия между исполнительной властью и общественностью. Мы много работаем в регионах и постоянно сталкиваемся с тем, что в проектах нормативных актов есть противоречия, недоговоренности, явные пробелы, которые могут стимулировать коррупцию как крупную, так и мелкую. Раньше мы это могли просто фиксировать и выносить на обсуждения общественности. Теперь у нас есть законный юридический канал для того, чтобы наши заключения были замечены.
Ведь в пункте IV постановления сказано самое главное: «В случае несогласия федерального органа исполнительной власти с результатами независимой экспертизы на коррупциогенность, а также с результатами экспертизы на коррупциогенность, проведенной Министерством юстиции Российской Федерации, свидетельствующими о наличии в проекте документа, разрабатываемого этим федеральным органом исполнительной власти, положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, федеральный орган исполнительной власти вносит указанный проект документа на рассмотрение Президента Российской Федерации или в Правительство Российской Федерации с приложением пояснительной записки с обоснованием своего несогласия».
Более того, там уточняется, что к проекту документа, вносимому федеральным органом исполнительной власти – разработчиком проекта документа на рассмотрение президента или правительства, прилагаются все поступившие экспертные заключения, составленные по итогам независимой экспертизы на коррупциогенность. То есть, если даже наши предложения не будут учтены на первом этапе, мы получаем возможность бороться за них дальше.
Мы только приступаем к сбору предложений из регионов, потом будем их обрабатывать и формулировать заключения к конкретным законопроектам. Думаю, заключений будет много. У нас много региональных отраслевых организаций – то есть предложения будут касаться проектов правовых актов в самых разных сферах. И касаться это будет разных видов правовых актов, вплоть до инструкций. То есть в идеале это может стать реальным инструментом давления профсоюзов не только на власти, но и на работодателей.
ДВЕ СТОРОНЫ ЗАКОНА
Состав и мотивы аккредитованных участников независимых экспертиз, скорее, подтверждают опасения, высказанные еще при подготовке закона. С одной стороны, хороший юрист, у которого появилось свободное время, может чего-то добиться.
С другой стороны, пока нет ни одного заметного результата. Кроме того, нельзя исключать и злоупотреблений: кто-то из аккредитованных юридических и физических лиц может, поставив производство экспертных заключений на конвейер, попытаться специально опорочить какой-то законопроект.
Председатель комиссии по правам человека при президенте Элла Памфилова, однако, таких проблем не опасается. Если юрист нашел коррупционные факторы, то какая разница, на кого он работает? А если придирается зря, то профессиональные юристы проигнорируют эти замечания.
Но без участия авторитетных людей система общественной экспертизы никакого веса иметь не будет. Правозащитники пока в ее эффективность не верят, замечает Памфилова. Не видят смысла регистрироваться и известные борцы с коррупцией, вроде Кирилла Кабанова из «Национального антикоррупционного комитета»: к ним если и прислушаются, то не на основании справки из Минюста. Отзыв можно дать и так, аккредитация лишь гарантирует официальный ответ.
Участие таких организаций, как «Соцпроф», несколько повышает значимость минюстовской программы. Профсоюзники могут если не добиться корректировок, то хотя бы привлечь к своим выводам внимание общественности. Но нужна целая сеть юристов-активистов, в регулярном режиме вылавливающих мелких и больших блох в правовых актах разного уровня. Иначе общественная экспертиза выродится в очередную имитацию гражданской активности.
Прямая речь «Будут создавать дымовую завесу из экспертиз» Cтарший юрист «Городского юридического бюро» (Нижний Новгород) Зоя Виброва
об участии в экспертизе на коррупциогенность законопроектов:
Я стараюсь пользоваться всеми инструментами, которое предоставляет мне современное право для того, чтобы участвовать в улучшении существующего российского законодательства. Этот закон – хоть небольшой, но шанс повлиять на процесс законотворчества. Сами формулировки закона стимулируют именно общественную активность. То есть в идеале такого рода экспертизами должны заниматься юристы-энтузиасты, которых в стране немало. Теперь у таких юристов появился инструмент, который не только позволяет создать правильный информационный фон вокруг правовых актов с очевидной коррупциогенностью, но и попробовать эту коррупциогенность снизить. Конечно, это по силам тем, кто специализируется на определенных областях права, знает реальную юридическую практику в той или иной области, сталкивался с реальной практикой взаимодействия субъектов права, то есть может «уловить» потенциальную коррупциогенность. Это хорошая возможность именно для специализированных юристов, у них будет много шансов выловить реальных блох.
В противном случае независимые экспертизы превратятся в отписки со стороны организаций, получивших аккредитацию. Я опасаюсь, что на городских уровнях в качестве независимых экспертов будут аккредитовываться близкие к местным заксам и городским правительствам юридические организации. Они будут создавать «дымовую завесу» в виде проходных некачественных экспертиз. То есть формально независимая экспертиза будет проведена, что повысит статус законопроектов, а на самом деле она будет сознательно некачественной.
Я со своей стороны уже давно занимаюсь мониторингом законодательства в разных областях права. И у меня есть планы по рассмотрению ряда законопроектов областного уровня. Я не уверена, что система позволит мне снизить их коррупциогенность кардинально, но какие-то изменения, я думаю, мне придется внести. Основная задача – грамотное и подробное обоснование своих претензий. Тогда от них не смогут отмахнуться.
Петр Биргер
slon.ru
